Этнология и политика. Научная публицистика. (глава "Этничность, право и закон")

Автор: 

Ранее опубликована. См.: Человек и право: Книга о летней школе по юридической антропологии. М., 1999. С. 189–195.

Каковы перспективы правового регулирования этнических проблем в Российской Федерации и в других государствах бывшего СССР? Каков недавний исторический и современный контекст правового, в том числе и законодательного, регулирования вопросов этнического разнообразия и межэтнических отношений в государстве со сложным составом населения, каким является Россия? По данным вопросам в отечественной науке и в политике идут достаточно острые и во многом мало продуктивные дебаты, хотя реальная законодательная деятельность и правоприменительная практика последних лет имеют некоторые достижения при множестве упущенных возможностей и совершенных ошибках. К числу достижений можно отнести ряд принятых федеральных законов и других правовых актов, и прежде всего утвержденную Президентом РФ “Концепцию государственной национальной политики в Российской Федерации” (1996 г.), законы “О национально-культурной автономии” (1996 г.) и “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации” (1999 г.). Россия присоединилась к ряду международно-правовых актов в данной области, прежде всего к рамочной конвенции Совета Европы “О правах национальных меньшинств”.

Решающую роль в продвижении по пути внедрения демократического законодательства в области регулирования межэтнических отношений сыграла Государственная дума последнего созыва (1995–1999 гг.), особенно ее Комитет по межнациональным отношениям во главе с В.Ю. Зориным. Россия как невыученный урок От советского времени нам досталось крайне противоречивое наследие в области этничности, а еще более сложной и откровенно кризисной оказалась в этом отношении современная ситуация. Причем настолько кризисной, что стоит реальный вопрос самого кардинального значения: сможет ли сохраниться Российская Федерация в ее современной пространственной конфигурации и в ее нынешнем государственно-административном устройстве? По крайней мере даже руководители федерального правительства вслух высказывают, казалось бы, недопустимые мысли о “возможности потерять Дагестан”, а некоторые ведущие государственные деятели, в том числе из российских законодателей, откровенно выступают с антиконституционных позиций в отношении признания независимости Чечни.

В стране существует мощная тенденция пересмотра основ государственного федеративного устройства, которое ныне включает в себя асимметрию в виде существования этнотерриториальных автономий (республики, автономные область и округа) наряду с областями и краями. Только сложностью проблем, ослабленностью государства в период глубоких общественных трансформаций, недостатком компетенции, ответственности и воли со стороны политиков возможно объяснить огромный разброс мнений и действий, включая и откровенно антигосударственные, недопустимые в зрелых обществах с ответственными гражданами и компетентными политиками заявления. Конечно, масштаб конфликтов, особенно исход первой войны в Чечне – оформление и полупризнание региона вооруженного сепаратизма, неконтролируемого центральным правительством, представляли собой огромное потрясение для общества и тяжкое бремя для российских политиков, большинство из которых искренне желают благополучия стране и своим избирателям. Кое-кому может казаться, что есть более простые решения – “отпустить” Чечню или весь Северный Кавказ, сделать из республик губернии, самоопределиться русскому народу в отдельную республику или дать всем “свою” государственность и прочее.

Еще более отчаянные головы высказываются за использование тотальной силы и через нее за “наведение порядка в стране”. Число официальных диагнозов и рецептов в общественно-политической литературе достигло столь критической массы, что порой приходишь к неутешительному выводу: из этого языкового хаоса и строящейся на нем политики выбраться уже невозможно. Иных охватывает ощущение безысходности: как все идет – пусть и идет, рано или поздно образуется, а вмешательство бесполезно. Мы не разделяем эту фаталистическую позицию и полагаем, что ход событий и даже общая эволюция, в том числе и государства, – это результат повседневных и целенаправленных усилий. Чем более эти усилия осознанны и компетентны, тем эффективнее результат. Ничто не запрограммировано самой историей. Она прежде всего используется как современный политический и идеологический ресурс. Конечно, есть определенные ограничители, в том числе и в состоянии умов. Хорошо усвоенные и долго насаждаемые взгляды и представления просто так не меняются.

Должная компетенция обретается политиками и экспертами не сразу. Жизнь показала, что научиться создавать банк или успешную коммерческую фирму легче, чем написать текст закона или президентского указа, который не повторял бы ментальные конструкции партийных резолюций советского времени и работал бы успешно в новых исторических условиях. Все это означает, что необходимо время для обучения или переобучения как рядовых граждан, так и элитных слоев тому, что есть государство их проживания, на какой основе оно строится, кому принадлежит и даже какие имеет пространственные параметры. Для обучения России (т.е. выучить, что есть Россия) совсем необязательно прибегать к скорым и радикальным решениям, особенно если они касаются переустройства, а тем более упразднения или дезинтеграции государств. Государства – это наиболее устойчивые и длительно существующие формы социальной коалиции людей. Они хотя и не создаются Богом и не существуют вечно, но каждое отдельное поколение имеет ограниченное право распоряжаться этим достоянием. Распад СССР был столь радикальной социальной операцией, требующей длительной послеоперационной терапии, что новый круг дезинтеграции за счет территорий России, Грузии, Азербайджана или Украины уже ничего не даст. Ибо для благополучной социальной жизни людей нужно менять не границы политий (государственных образований), а улучшать само правление.

Другими словами, после образования Российской Федерации в 1991 г. проблема не столько в том, что все нужно строить заново или перестраивать, а в том, чтобы адекватно понимать природу и даже “внешний вид” современного российского государства и определить основные составляющие его эффективного управления. Здесь фактически нет мелочей, даже в виде бытового языка, формирующего устойчивые образы. Приведу лишь один из многих примеров, насколько важно утверждение в ментальности граждан адекватного географического образа страны. Получилось так, что многие молодые россияне лучше знают географию США, Кипра или Испании, чем родной страны, а для некоторых профессиональных манипуляторов общественным мнением (журналистов, писателей, ученых-публицистов) Россия – это не более, чем вид с Останкинской башни или прежде всего Москва, Крым и Севастополь. Едва ли кто из них допустит выражение “США и Аляска” или “политика США в Калифорнии”, а тем более “ввод (вторжение) американской армии на Гавайи”. В то же самое время клише, подобные “Россия и Северный Кавказ”, “Россия и Дагестан”, “Россия и Татарстан”, стали столь общеупотребимыми, что даже документ об основных направлениях федеральной политики в отношении северокавказского региона обретает название “Концепция государственной национальной политики Российской Федерации на Северном Кавказе”. Фраза “ввод российской армии на территорию Дагестана” вообще была одним из обычных речевых оборотов при освещении кризиса в августе–сентябре 1999 г. в этой части России.

Конечно, не все так наивны и малограмотны. Когда ведущие программ НТВ категоризовали в новостном потоке Чечню как “юг бывшего СССР”, а в редакции газеты “Московские новости” занимающиеся Чечней сотрудники входили в отдел зарубежной журналистики, то это уже позиция, а не слабая просвещенность. С Россией произошла крайне интересная коллизия. Историческое государство – СССР было упразднено по воле и согласию современного поколения политиков, представленных прежде всего лидерами бывших союзных республик. Именно факт верхушечного согласия был признан основным легитимным фактором для упразднения СССР и для его внешнего признания. Риторика национального самоопределения, а тем более распада некой “последней империи” была лишь дополнительным эмоциональным аргументом, а не международно-правовой основой крупнейшего исторического действия. Эта риторика представляет собой постфактическую рационализацию, которая теперь все больше закрепляется в исторических трудах и в массовом сознании как доминирующая версия. Опыт постсоветского государствостроительства Все новые государства были сконструированы сначала политически, и только потом стали оформляться социально-культурные сообщества (другими словами, сначала Франция и Италия, а только потом французы и итальянцы).

В 1991 г. было выкрикнуто слово “Россия” в его новом государственном обозначении, как и другие постсоветские государства. Что это означало на самом деле, кроме административных границ между союзными республиками и разной степени местного национализма/патриотизма (украинского, грузинского, узбекского), плохо себе представляли как политики, так и население бывшего СССР. Обустройство новых государств в смысле утверждения институтов и господствующего образа страны началось уже после распада СССР. Сложнее всего судьба распорядилась с Россией. Не оттого, что у новой России меньше ресурсов и других оснований быть самостоятельным государством, а оттого, что она больше всего связывалась с представлением о прошлой стране и в ней ментальное государствостроительство пошло более хаотично и со смутными представлениями. Как это ни покажется невероятным, но неясность процесса российского государствоустройства (институционального и ментально-символического) обусловлена тем, что в Москве как жили, так и остались проживать все основные идеологи “социалистического федерализма” и “решения национального вопроса”.

К ним присоединились новые рекруты из числа бывших диаматчиков и истматчиков, ставшие теперь культурологами, нациологами, этнополитологами, конфликтологами. Мощные исследовательские и пропагандистские институты, как, например, ИМЭЛ при ЦК КПСС, обрели новые, приближенные к “горячей проблеме” названия. Став Независимым институтом социальных и национальных проблем, это учреждение, как и многие аналогичные кафедры и центры, под словом “национальных” по-прежнему имеют в виду не государственные, а этнические проблемы, и для внешнего потребителя в иностранном звучании так и объясняют сами себя. В то же время отказ в собственной реконцептуализации они объясняют отечественной научной традицией или неповторимой российской спецификой, а иногда просто языковой гетероглоссией. Распад СССР ограничил демагогию и новый камуфляж “спецов по нацвопросу” пределами России, отчего другим странам стало легче определяться (даже на той же идеологической основе этнонационализма), а России крупно не повезло. Родовая несостоятельность господствующих подходов к “национальному вопросу”, особенно в законодательно-правовых аспектах, была замечена мной еще во времена горбачевских XXVIII съезда КПСС и Съезда народных депутатов.

Как известно, СССР представлял собой единственное государство, где отрицалась и даже осуждалась территориальная основа федерализма, где мобилизующая метафора “нации” была отдана в исключительное владение населявших страну этнокультурных общностей, где для общегосударственной консолидации использовался суррогат “нации” в форме “советского народа”. Эта конструкция содержала в себе своего могильщика в случае наступления времени ответственных смыслов и процедур реализации этих смыслов. Как только зал в Кремлевском Дворце съездов дружно и слепо поддержал предложение депутата Е. Евтушенко изменить во фразе из текста президентской присяги “Я клянусь народу Советского Союза” единственное число на множественное в слове “народ”, мне стало ясно, что вместе с этим словом хоронится и общегражданская основа государства. Слово “народ”, всегда, во все времена, во всех правовых теориях и в действующих международных документах означавшее территориальное сообщество, в посткоммунистическом контексте закреплялось за этнической общностью, т.е. однозначно обретало этнографический, а не гражданско-территориальный смысл.

В этой же ментальности Съезд народных депутатов принял и один из первых законов “О правах граждан, проживающих на территории не своей государственности”, сразу же обозначив правовую лженорму, что одни носители советских паспортов с “правильной” национальностью (созвучной названию республики) являются исключительными собственниками соответствующего государственного образования, а другие – имеют “свою” государственность или в другой части страны, или вообще за ее пределами. Эта рожденная отечественными юристами и законодателями “своя – не своя” норма в отношении тех, кто создает государство, оказалась очень живучей и стала позднее основой для массовой дискриминации, межэтнической напряженности и конфликтов. Несмотря на то что все постсоветские государства были созданы от имени проживающего на их территории населения, участвовавшего в процедурах волеизъявления, при конституционном и дальнейшем законодательном оформлении этих государств преимущественное или даже исключительное право на них узурпировали те жители, которые принадлежали к одной (“коренной” или “титульной”) этнической общности.

Сделано это было через разные правовые конструкции или словесные уловки. Одной из самых распространенных была компромиссная запись в конституциях о том, что государство создается от имени всех его граждан, но в то же время это государство является формой самоопределения определенной этнонации и поэтому является “национальным” государством этнических молдован, украинцев, казахов, узбеков и т.п. Кое-где сделали запоздалые уступки, записав в число владельцев “национальной” государственности и другую группу (например, абхазов в Грузии, но не осетин и аджарцев!). Но в целом, за некоторым исключением (Литва, эпизодически Украина, Казахстан, Эстония), никто не попытался встать на общегражданские основы нациестроительства, несмотря на настойчивые рекомендации внешних экспертов из западного сообщества и из стран Востока, где этничность вообще исключена из правовых категорий государствообразования.

Таким образом, новые государства (кроме России), уйдя от советской “многонациональности”, застряли на полпути, сконструировав ненадежную правовую схему. Суть ее примерно такая. Украина – это национальное государство этнических украинцев (украинской нации), остальное население относится к национальным меньшинствам, куда были записаны русские, поляки, крымские татары и многие другие. Членами нации они могут стать, видимо, только после “украинизации”, другими словами, после культурной ассимиляции, которая иногда мягко называется “интеграцией”. Аналогичная схема во всех остальных государствах, кроме Латвии и Эстонии. Там принцип гражданства включен в понятие нации, но зато из гражданства исключено подавляющее большинство “некоренных” иноэтничных жителей. Там тоже установка на интеграцию получающих гражданство, которая понимается как латышизация или эстонизация в культурно-языковом отношении. Иначе говоря, даже самый лояльный по отношению к государству гражданин, исправно платящий налоги и служащий своей стране, членом нации не является и всем набором соответствующих прав не обладает, если он желает сохранять свой язык и свою культуру и по какой-то причине не становится хотя бы двуязычным.

Неизбежность будущих корректив

Этнонационализм как основа государствостроительства был избран не только для того, чтобы радикально дистанциироваться от России и от ее культурной системы на основе русского языка, или утвердить доминирующие позиции новых “государствообразующих” культур и новых государственных языков. Была и утилитарная цель – через сохранение советского доктринального наследия “социалистических наций” не расширить, а наоборот, заузить число претендентов на власть и на доступ к ресурсам, особенно в условиях приватизации и рыночных преобразований. Но самое главное, – такова была идеология, правовая практика и уже ставшее бытовым мышление – “национальность” понималось не как гражданство, а как культурная принадлежность, что помешало более решительной самоорганизации тех, кто попал в категорию не членов самоопределившихся наций (меньшинств, апатридов, не граждан и прочих). Им никто не объяснил, что новое государство – это их общее достояние.

При всей уязвимости и противоречивости избранных конституционно-правовых основ обустройства многоэтничных государств бывшего СССР (речь пока не идет о России), у них есть перспективы неизбежных корректив в сторону общедемократических принципов государствостроительства и отхода от этнонационализма. Во-первых, демонтаж русского языка как одного из мощных инструментов модернизации и ассимиляция русских или дерусификация нерусских этнических меньшинств (например, переход гагаузов в Молдавии с русского на молдавский) фактически маловероятны при постоянном наличии мощного русскоязычного культурного массива в соседней России и при сохраняющихся позициях русского языка как одного из мировых. О наследии “колониализма”, которое нужно устранить, ныне говорить не приходится.

Это все равно, как если бы Индия стала осуществлять демонтаж английского языка, или другие страны Азии и Африки – язык бывших метрополий, который часто является единственным официальным языком и уж точно единственным языком, обеспечивающим культурную целостность многоэтничных государств. Таким образом, этнонационализм становится контрпродуктивным, и ему на смену будет приходить общегражданский национализм новых государств, который строится не на исключении, а на включении граждан разных культур и языков в единые нации, как это имеет место в остальном мире. Во-вторых, рано или поздно более решительно заявят о себе и те, кого поставили вне новых наций, ибо автохтонные (не иммигрантские) меньшинства нигде и никогда из национальных сообществ не исключаются. Так что у новых соседей России достаточно интересные перспективы решения вопросов межэтнических отношений и кое-какие уроки, как негативные, так и позитивные, уже можно учитывать и россиянам. По крайней мере почти все эти государства смогли оформить правовые отношения со своими гражданами через систему паспортов без привязки этой процедуры к указанию этнической принадлежности.

Правда, не обошлось без уловок: в английском тексте казахстанского паспорта в графе “национальность” указано “Казахстан”, а на казахском языке стоит “казах”, “русский” и т.п. Перед мировым сообществом выглядит прилично, и собственные комплексы оказались удовлетворенными. В Грузии в паспортах национальность – это гражданство, но в удостоверениях личности –этническая принадлежность. Есть еще одна важная проблема конституционно-правового обустройства постсоветских государств. Все они (опять же кроме России) избрали унитарную форму устройства, не рискнув на федерализм. В принципе унитарное устройство не противопоказано многоэтничным странам, но федерализм – лучше, ибо позволяет существовать этнотерриториальным формам внутреннего самоопределения. Подобные автономии фактически существуют в Узбекистане, Грузии, Молдове и даже на Украине –Крымская республика, правда, статус и будущее которой в рамках Украины пока еще до конца не определены. Формальная федерализация возможна и даже необходима не только в Грузии и на Украине и не только по причине этнического фактора, но и большого регионально-культурного разнообразия, существующего во многих постсоветских государствах.

От многонационального народа к многонародной нации

Какая ситуация сложилась в Российской Федерации, которая лишь одна из всех стран сохранила на конституционноправовом уровне формулу “многонациональности” и вместе со всеми остальными новыми государствами не рискнула сделать выбор в пользу “многонародной нации” или какой-то другой новации? В принципе была возможность вообще обойти этот сюжет в тексте основного закона, как это сделано в конституциях большинства стран мира. Кстати, в тексте Федеративного договора вопрос о “нациях” не присутствует, но суть этого документа оказалась более чем приемлемой для представителей основных народов и для республиканских образований. В свое время мне довелось быть одним из основных авторов таких официальных документов, как “Резолюция XXVIII съезда КПСС по национальному вопросу” и “Концепция государственной национальной политики в Российской Федерации”. Нам удалось тогда уйти от употребления в них слова “нация”.

Смысл и значение документов нисколько не стали слабее без этого слова. Более того, была оставлена возможность его общественно-политического употребления в разных значениях, а также не блокировалась реальность существования национального государства под названием Российская Федерация и многоэтничной гражданской общности россиян. Как показала практика федерального законодательства, невозможно записать термин “нация” и в тексты законов. Законодатели вполне резонно обходятся менее нагруженными понятиями, как, например, “народы”, “этнические общности”, “национальности”. В последнее время появился термин “национальные меньшинства”, но он для России мало подходит и едва ли утвердится как правовая категория. Причина здесь не в том, что в России нет меньшинств или государство отказывается признавать их существование и наличие вытекающих из этого специфических прав и норм части граждан, принадлежащих к данным категориям. Просто Россия ушла дальше в правовом обеспечении меньшинств, закрепив за ними не только право на национально-культурную автономию, как этого требуют международно-правовые минимумы.

В России основные и компактно проживающие меньшинства (строго говоря, это все нерусские народы) еще с советских времен имеют территориально-государственную форму самоопределения, которая в действующей Конституции определяется как республики-государства. Эти этнические общности уже давно “национализированы” и на статус меньшинств вполне понятно согласиться не могут. Кстати, по этой же причине им трудно принять категорию российской гражданской нации, хотя это как раз вполне возможно и необходимо. Существует же каталонская нация в составе испанской, шотландская нация в составе британской, саамская нация в составе норвежской и т.п. Эти понятия и даже правовые категории являются не взаимоисключающими, а взаимодополняющими, а их основная миссия – политическая и эмоциональная легитимация. В итоге претендентами на правовую категорию “национальные меньшинства” в России остаются только представители дисперсно расселенных групп, у которых нет территориальной автономии (возможно, российские немцы, греки, корейцы и другие).

Но опять же возникает проблема, когда эти группы начинают характеризовать как не имеющие “своей” государственности или как не принадлежащие к “основному населению” (уязвимый термин из Рамочной конвенции). И то, и другое– правовой нонсенс и ненужная приниженность части граждан. В России все имеют одинаковые паспорта своего(!) государства. Не могу себе представить, что я как директор института имею “свою” государственность, а для двух заместителей директора (гагауза и украинца по национальности) эта государственность “не своя”. Еще хуже обстоит дело с “основным населением”. Неужели можно разделить депутатов Федерального собрания РФ на “основных” и “не основных”? А если нельзя, тогда зачем принимать документы с подобной категоризацией для остального населения страны? Но самая кардинальная проблема для законодательного обустройства межэтнических отношений в России – это пределы огосударствления этничности без ущерба базовым индивидуальным правам человека.

От СССР нам досталась столь высокая степень правовой институализации этничности, что она могла существовать только по причине ее часто пустой декларативности. Чего стоила хотя бы запись в советских конституциях о праве наций на самоопределение вплоть до отделения. Наследие это столь жесткое, что российское государство до сих пор не может оформить свои правовые отношения с гражданами через систему паспортов, ибо многие граждане желают зафиксировать не только свою принадлежность к государству, но и к определенной коллективной общности. Через это можно получить дополнительные права внутри страны или предпочтительное право на эмиграцию в некоторые государства. Сохраняется и бытовая боязнь постсоветских людей, что бумагасправка – это все, а без официальной бумаги у тебя и нет этнической принадлежности. Мне кажется, что есть вопросы, где правовые нормы должны носить опережающий характер и не следовать бытовой мифопоэтике и политической спекуляции.

Источник: 

Этнология и политика. Научная публицистика. – М.: Наука. 2001. – 240 с. www.valerytishkov.ru